政策纠结

　　党的“十六大”以后，国务院发展研究中心协调组织国家发改委能源研究所、科技部技术发展研究中心、中国环境规划院、清华大学、煤炭信息研究院等单位共同进行了“中国能源综合发展战略与政策研究”。该项目从2002年11月立项，2004年8月完成，形成了《中国能源发展战略与政策研究报告》。
　　当时预计，到2020年中国一次能源的需求在25亿到33亿吨标准煤之间。但是，2010年中国的一次能源消费总量已达到32.5亿吨，比预计提前了10年。
　　当时报告提出的能源战略是“保证供应、节能优先、结构优化、环境友好、市场推动”。当时总报告的执笔人之一冯飞认为，当时提出的战略当中，节能工作确实得到了前所未有的重视，取得了令全球瞩目的成绩，“十一五”期间，我国在经济高速增长的情况下实现了万元GDP能耗下降20%的目标，但是“结构优化”和“市场推动”不尽如人意。2004年预计的能源消费需求提前10年实现，其中的重要原因就是重工业的发展超出了预期。
　　2010年10月，中共十七届五中全会召开，“合理控制能源消费总量”开始进入国家决策层视野。在此之前，国内能源研究机构已对此项刚性的、强约束性的能源政策进行专题研究。但从该项新政提出伊始，各方的公开争议与私下质疑之声从未平息，能源消费总量控制实施方案也迟迟未能出台。
　　纠结的关键点在于，能源是经济的血液，倘若严格控制能源消费总量，就意味着限制经济增长速度。目前，我国经济发展程度并不是很高，摆脱贫困的任务依然艰巨，全国各地发展不平衡，地方政府是强势利益主体，同时也是各自辖区内相关利益主体的代言人，在涉及地方发展权的问题上绝无可能轻易妥协。

　　转向以“经济激励”为主

　　1月10日，清华大学气候政策研究中心撰写的《中国低碳发展报告(2013)》蓝皮书发布，认为中国低碳发展机制创新势在必然。
　　“实际上，政府已经在考虑和制定经济激励性的政策。”冯飞说。
　　2011年底，国务院决定对《中华人民共和国资源税暂行条例》做出修改，在现有资源税从量定额计征基础上增加从价定率的计征办法，调整原油、天然气等品目资源税税率。2012年底，《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》正式发布，提出自2013年起取消电煤价格双轨制，取消重点电煤合同，国家发改委将不再下达年度跨省区煤炭铁路运力配置意向框架。
　　2010年8月，国家发改委正式开展低碳试点工作，这是中国低碳发展政策和制度创新的关键途径——分别确定了“五省八市”的低碳省区和低碳城市试点和“五市二省”的碳排放交易试点，为政策与制度创新探路。
　　冯飞认为，下一步应当在能源结构优化、市场化改革上下功夫，应该着重考虑怎么在能源领域引入更多的市场竞争。控制能源消费总量与能源政策向以经济激励政策为主转向并不矛盾，控制能源消费总量是一个宏观目标，经济激励政策是用更加经济的手段去完成目标，最大程度地调动各方积极性，使得全社会经济成本更低。
　　“应当相信中国有这样的智慧。”周伏秋指出，尽管控制能源消费总量的政策表述当中去掉了“合理”二字，事实上，能源消费总量控制的方式也必须是科学、合理、有效和可操作的。
　　周伏秋认为，如果要进行总量控制，那么这种控制必须是“柔性的”。短期内，应当作为地方政府工作层面的定性的考核，而非我国自2005年以来在节能工作当中实施的“问责制”。从长期来看，他的建议是，将能源消费的存量和增量分开，核定存量，合理控制增量，新增的项目必须是低能耗、低排放的项目，国家设定相应的技术标准，从而使中国经济取得更高质量的增长。
　　能源消费总量控制实施的前提和必要条件之一，是能够准确核算“十一五”末年以及“十二五”各年度全社会、各地区、各类企业的能源消费量。但囿于核算基础、核算方法、核算意愿、核算能力等诸多因素，这将是一项难以完成的繁杂任务，我国能源计量、统计基础工作薄弱是一个客观存在的现实。如何解决这个问题？周伏秋表示，途径就是从电力消费总量控制开始。因为电力消费可实现实时计量、实时监测、及时反馈。同时，国家、地区、企业电耗与能耗之间存在相对稳定的比例关系。“一次能源消费的总量控制和电力消费的总量控制的‘双控制’思路，现在应当说已经比较明晰了。”
　　（信息来源于新华网）