改革开放推动电力工业迈入科学发展新时期

――中国电力工业改革开放三十年

陈望祥　　2008年9月1日

提要：

本文在分析总结中国电力工业改革开放三十年8件重要历史事件中，得出的经验是：一、电力工业是基础产业和公用事业，必须牢固树立：“以人为本，用户至上：的理念；二、电力工业三十年改革开放的历史就是打破独家办电，实行多家办电的历史。电厂大家办，实行投资主体多元化，取得很大成绩。而电网仍维持“一家独办，一家独管”的局面是电网发展滞后的根本原因；三、要发挥中央和地方两个办电的积极性，办电不仅离不开地方政府，而且为了密切结合地方经济、社会、文化的发展，充分利用当地水资源、能源资源、土地资源与地方新城镇，新农村建设发展结合起来，中央和地方都有办电的责任。四、要积极推行发、输、配、售电力企业的现代化企业制度改造，从体制、机制上防止腐败滋生；五、继续进行电价改革；六、“厂网分开”后,5年实践证明电力体制改革与电力生产运行特性可以得到完美结合。

本文分析了电力工业面临的新形势：能源资源短缺，全球气候变化影响，环境保护责任加重，电力需求仍将平稳增长，防灾救灾频繁，要大力保证安全可靠供电等，提出要：

一、落实“以人为本，全面协调可持续发展”的电力工业科学发展观；

二、加强政府宏观调控；

三、抓紧节能减排；

四、大力开发可再生能源；

五、坚持实行国发[2002]5号文件“电力体制改革”方案，深化电网管理体制改革、区域电网公司组成有限责任公司或股份有限公司；

六、以地方为主进行农电体制改革；

七、加强电力监督；

八、完善法律、法规、规程、规范建设。

作者长期在电力部门工作，是电力改革开放三十年的亲历者。

正文：

1978年全国发电装机容量5712万千瓦，到2007年增长到7.13亿千瓦，30年增长14倍，跃居世界第二位，电力工业经历了改革开放辉煌的30年。

一、改革开放30年历程

电力工业改革开放是全国经济改革开放的一部分，电力工业改革开放30年历程中理出8个重要的历史事件，进行分析总结。

1、山东龙口电厂集资   1978年前计划经济时代全国经历了10几年的长期缺电局面，各省（区）市大城市的企业经常停三开四，拉闸限电。经电力部调查1978年全国缺电1000万千瓦，缺电原因就是缺乏投资。十一届三中全会后党的工作重心转到经济建设，国家财政实行“分灶吃饭”，而当时电力仍由国家制定计划、立项拨款，电力部一家独办。“一家办电”，“多家用电”各省（区）市争抢总量不大的“电力蛋糕”。

国家计委领导曾提出可否考虑中央企业和地方企业用电由中央和地方分别办电解决。经组织调查，很难区分中央、地方企业的生产服务性质，分别办电，难以操作。建议中央和地方合作办电，实行“谁投资，谁用电，谁受益”的办法。1981年山东龙口电厂一期2台10万千瓦机组开工建设，总投资2.05亿元。中央和地方各出部分投资，中央投资从国家计划内解决，地方投资从地方全民企业、乡镇企业、生产大队分年集资共1.45亿元，占一期总投资的77.3%。这是中国电力工业发展史上具有开创意义的一件大事，它打破了电力部门独家办电，实行中央和地方合作办电，并且初步试探了股份制办电。自2003年以后，江苏谏壁，上海闸北以及其他省（区）市相继仿效，从合作办火电，到合作办水电，如广西岩滩、湖北清江、四川二滩、云南漫湾等大型水电站都采取中央、地方合资办电方式。

2、积极发展农村小水电  1983年水电部根据中央领导指示，召开农村电气化试点县座谈会，国务院批转了水电部“关于积极发展小水电建设中国式农村电气化试点县的报告”。为了贯彻党中央提出建设100个中国式农村电气化试点县，繁荣农村经济，加速农村物质文明和精神文明建设的指示，会议提出了一系列政策建议包括：县以上建设小水电要列入地方基本建设计划；小水电建设资金，以地方为主，中央给予必要支持；实行“以电养电”和“自建、自管、自用”的三自政策；电网趸售给县产生的利润，用于发展小水电及地方电网；实行低息贷款；建立县一级管理实体；凡有大电网覆盖地区都要提倡联网；大小电网均应本着团结治网精神，签订合同，共同遵守，以加快农村电气化事业发展等等。这次会议奠定了在我国1/2国土面积上在2/3县域内近8亿人口以及“老、少、边、穷”地区开发利用本地资源，国家在贷款、税金等方面给予政策支持，以县为单位组成实体，采取“以电养电”方针发展农村电气化事业，全国县以下用电量从1978年的242亿千瓦时，增长到1998年的4599亿千瓦时。20年农村用电增长19倍。1998年6月前全国约2400个县，其中760个县级电力企业由中央电力部门直管直供，1040个地方所属县级供电企业由省级电力公司采取趸售方式供电，其余600个县级电力企业是地方自建、自管、自供、枯水期从大电网补充供电的以小水电为主的供电企业。这次会议形成了具有中国特色，以地方为主发展农村电气化事业的模式和政策措施。

3、向世界开放，学习国外先进经验  1982年水电部领导为贯彻中央改革开放的方针，实行向世界开放。

1982年，部决定利用世界银行贷款建设鲁布革、天生桥、水口等水电站，后又决定利用日本海外协力基金建设五强溪等水电站。利用世行及日本海外协力基金贷款，不仅是利用了他们的低息贷款，更主要是引进了西方电力基本建设采用业主-咨询工程师-承包商的招标投标和用菲迪克条款的管理体制  和模式。在鲁布革水电站引水系统建设中首次采用，大见成效。国务院将鲁布革经验推广到全国基本建设战线广泛采用一直延续至今。世行还在电力系统举办多次工程经济评价，经济和财务分析方法培训班，推广使用科学的经济分析方法，作为方案比较的依据，大大提高了我国电力规划及工程项目经济分析的水平。

1982年初，水电部用技贸结合组织引进30万、60万千瓦机组，并逐步国产化，第一台国产30万千瓦机组安装在山东石横电厂投产,第一台国产60万千瓦机组安装在安徽平圩电厂投产。30年来30万千瓦以上的火电机组占火电总容量的比重从1978年的2.35%提高到2002年的54.7%。进入21世纪，在大力发展60万千瓦超临界机组的基础上，开始发展百万千瓦超超临界机组,使我国火电建设提高到国际水平。1982年水电部主管电力的领导与广东省政府多次商议,合作建设广东核电。为了扩大电网发展在建设500千伏交流输电工程的同时考虑引进设备建设第一条±500千伏葛沪直流输电工程。1982年,水电部主管电力的领导在大连召开电网事故分析会议，总结全国200多次电网事故的基础上制定了电网要按分层分区运行的安全导则。

1985年为学习港商胡云湘办沙角B厂经验，组织华能精煤公司、香港中银集团、香港华润集团、中国人民建设银行，中国水利水电对外公司一起并利用煤代油基金组成华能国际电力开发公司，这是我国电力工业组建第一个现代化的独立的发电公司对我国电力工业发展具有深远意义。

4、突破电价改革  1978年前计划经济时代，电力经营实行统收统支政策，即经营收入上缴国家财政、基本建设及维持简单再生产的支出由层层编制生产、基本建设计划、逐级进行审批调拨。从建国以来到1978年一直实行低廉的销售电价，中央、省（市）区各级电力部门都称不上是有自主经营、自我发展、自我改造能力的企业。1978年后经过放权让利，承包经营，下放企业自主权的改革后，各级电力企业才逐步获得活力。改革开放以来电价改革主要出台了三项改革措施：一是实行“新电新价”，1985年6月国务院批转国家经委“关于鼓励集资办电，实行多种电价的暂时规定”，对集资新建的电力项目实行  还本付息的原则核定电价水平，打破了单一的电价模式，培育了按照市场规律定价的机制；二是出台了“二分钱”的电力建设基金，为各省（区）市地方电力企业扩大再生产提供了稳定的资金渠道；三是实行“燃运加价、煤电联动”，随着燃料、运输价格上升相应提高上网电价，2003年国务院又批准了国家发展改革委制定的“电价改革方案”，方案中规定配合电力体制改革将逐步推行发、输、配、售电价四个环节的电价形成机制和电价管理原则，为电力工业市场化改革奠定了基础。

5、集资办电和“二十字方针”  山东龙口电厂由中央和地方合资办电的模式在全国推广后，地方仍感到办电资金的不足。1985年左右华东经济规划区提出在华东地区实行每度电征收二分钱电力建设基金的建议得到中央许可，实施两年，效果很好。1987年国家计委和水电部共同建议并经国务院批准将“征收二分钱电力建设基金推广到全国，并将征用权交给各省（区）市政府作为地方办电基金，这个政策大大调动了地方办电的积极性。各省（区）市，在二分钱基础上，又出台了利用超收的能源交通基金或者对特定水、火电工程，出台再征收二分或四分钱作为地方办电基金等。从上世纪90年代起，各省（区）市陆续建立地方电力、能源、建设投资公司，形成地方办电的生力军。国务院为三峡工程出台了“三峡建设基金”即“三峡电站供电区省（区）市每度电征收7厘钱，非供电区每度电征收4厘钱作为三峡办电基金。这项政策的出台极大地调动了各部门办电的积极性，加快了电力工业发展的速度。

1987年7月国务院领导在“全国电力体制改革座谈会”上提出“政企分开，省为实体，集资办电，联合电网，统一调度”的电力体制改革二十字方针，强调为了解决缺电，在中国以各省（区）市为主体发展经济的情况下，以省（公司）为实体，有利于加快电力建设。同时，电网是跨省的，跨省电网采取联合电网方式，便于“同舟共济、团结治网”。跨省电网和省电网都要成为各种所有制、各种不同形式电网的联合体。而电网仍要维持统一调度，分级管理的体制。总的来讲，省网和跨省电网都要成为经济实体。根据此方

1989-1991年五大区域电力公司除东北成立电力总公司外，华东、华北、华中、西北四大区域电力公司都通过各区域电网领导小组的讨论决定成立区域电力联合公司，奠定了区域电力公司和各省（区）市电力公司都为实体，并且实行在区域联合电网内水、火互济、互通有无，削峰填谷、互为备用、稳定频率，安全供电等“同舟共济、团结治网”的管理模式。

6、成立五大电力集团到成立国家电力公司  1993年初国务院为充分发挥国营大中型企业的主导作用，决定选择100个左右大企业建立企业集团，第一批批准了55个，其中就有华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团。国务院要求电力部门要给电力集团在融资、投资、进出口等办电方面更大的自主权。电力部领导表态，要让五大电力集团成为自负盈亏、自主经营、自我发展和自我约束的经济实体。国务院领导认为，五大集团已具备一定规模，区域联网具有优越性，可提高电网运行的安全性、可靠性和经济性。而随着国家改革开放，社会主义市场经济体系的逐步建立，财政、金融、证券、投资等市场的逐步发育，对电力工业发展提供了客观有利的环境。电力工业集资办电兴起，中央、地方合资办电形成多元投资主体的格局，需要由政府发挥规划、协调、监督、管理的作用，要用经济的、技术的、法律的及行政的手段来进行管理。按照集团组建原则，五大电力集团需要实行“计划单列”，即基建计划列到国家计委，生产计划列到国家经委，财务列入财政部，劳资列入劳动部……等等，当时能源部部分领导  思想上难以接受，主张争取国务院授权，通过能源部（后为电力部）实行计划单列，实际上仍恢复传统管理模式。五大电力集团虽然都挂了牌子但是徒有虚名。1997年国务院发出通知组建国家电力公司，通知规定：“国家电力公司是国家授权的投资主体及资产经营主体，是经营跨区送电的经济实体和统一管理国家电网的企业法人。国家电力公司不是一个行政性公司，而是一个以资产为纽带，按现代企业制度组建的一家大型国有公司”，国家电力公司组建后，电力部随之撤消。而国家电力公司新任领导却不是遵照国务院精神去办，强调电力工业具有“自然垄断”特性，不仅要对电网、骨干电厂、调峰调频电厂都要“管住”，而且还要对核电、天然气及新能源都要“管住”，“管住”了安全才不出问题了。强调对电网实行四统一，即：“统一规划、统一建设、统一调度，统一管理”电网经营企业要“集市场单一购卖者、市场交易中心，生产调度中心为一体”等等，回复到改革前电力工业部“集中、垂直、一体化”的垄断管理体系，国务院的通知成为一纸空文。

7、国发[2002]5号“电力体制改革方案的出台   20世纪末21世纪初，电力工业发展环境发生了明显变化，（一）集资办电发展迅速，到2002年国家电力公司所属发电装机容量有1.6亿千瓦，仅占全国总装机容量3.2亿千瓦的1/2，非国家电力公司所属的地方企业、自备电厂、农村小水电等已占全国总装机容量的1/2，缺电状况得到缓和。（二）国家电力公司统一管理电网，又有直属发电厂在电网调度上偏重直属，轻视非直属，广大地方电力企业要求在电量、电价、电费上给予“公平、公正、公开”待遇；（三）五大跨省（区）市的区域性高压电网已形成，西部有大水电资源的省（区），要求打破省间壁垒实行西电东送；（四）十五大已提出要求在2020年前建成较完善的社会主义市场经济体系，改革开放步伐加快。党中央、国务院十分重视电力体制改革，要求总结和借鉴国内外电力体制改革的经验和教训，从国情出发，遵循电力工业发展规律，制定方案，加快建立电力市场体系和促进电力企业现代企业改造，转变内部经营机制，按照总体设计，分步实施。中央要求改革的总体目标是：“打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，促进全国联网，构建政府监督下的政企分开，公平竞争，开放有序，健康发展的市场体系”。从2000年开始到2002年，“电力体制改革方案”在国家发改委牵头下，广泛征求电力系统内外人士的意见，酝酿了整整两年。地方电力企业，高等院校、社会科学研究机构等人士要求改革强烈，而电力系统内部  认为：电力行业是垄断行业，电力生产运行特性是“发、输、配一体运行，产、供销同时完成”，担心改革影响电网安全稳定运行，因此，电力工业需要集中管理……等等。2002年初，经党中央常委、国务院常务会议讨论通过“电力体制改革方案”，3月正式公布施行，电力工业进入了市场化改革的新时期。

从2003年到2008年“电力体制改革方案”颁布施行已经5年，5年内重组了国家电力公司，成立国家电网公司，南方电网公司，五大发电集团公司和四大辅业集团公司，共11个集团公司。2003年成立国家电力监督管理委员会和颁布了“电力监管条例”。五年实践，充分证明党中央和国务院决策的正确。实践是检验真理的唯一标准，五年来，（一）电力发展速度前所未有，全国装机容量是从2002年的3.2亿千瓦增加到2007年的7.13亿千瓦，5年增加3.93亿千瓦，满足了国民经济高速发展需要；（二）保证了电网安全稳定运行，没有出现大面积停电事故；（三）单位千瓦装机容量造价从5000元降低到4000元，节约资金1000亿元；（四）中央、地方合资建设的发电厂普遍按“公司法”组建了有限责任公司或股份有限公司，实行现代企业制度改造；（五）打消了对改革的疑虑。但是改革并不是一帆风顺的，电网企业主辅分离，主“多”分离的改革滞后；电网输配分开及农电体制改革停滞不前，尚有一定思想认识的阻力；电价改革仍需要积极推进等等。

8、2008年南方雨雪冰冻灾害，5月四川地震灾害促电力工业反思

2008年1月在我国南方发生的雨雪冰冻灾害，南方诸省造成36470条10千伏以上电力线路，2016座35千伏及以上变电站停运，10万伏及以上杆塔倒塌及损坏310321基，其中110-500千伏8381基，导致3330多万户，约1.1亿人口停电，给经济、社会和人民生活造成了极为严重的影响，其范围之大，时间之长，受灾民众之多，基础设施破坏之严重，社会经济损失之巨大，前所未有，也是世界电力工业史所罕见。5月四川汶川大地震，四川213个县级供电企业中，其中中央直属、代管、控股135个，地方所属78个，大量10千伏以上线路倒塌和35千伏以上变电站停运，不但电力自身遭受极大损失，而且给抗震救灾带来极大困难。雨雪冰冻灾害和大地震灾害暴露出：（一）电网结构极其脆弱，（二）电源和电网规划布局不尽合理；（三）电网管理体制受到考验；（四）以人为本，用户至上的电力工业现代企业服务观念受到检验。雨雪冰冻灾害和地震灾害后，电力系统内外人士曾经举行过多次座谈会和研讨会，但是电力系统高层还需要进一步更深入、更认真的反思。最近，湖北省有农民提出为什么农村拉闸限电那么频繁，国网公司干部答曰：“改革没有到位”，在总结电力工业改革开放30周年之际，如何从雨雪冰冻灾害和地震灾害中认真总结经验教训，加强电力系统抗灾能力，保证向城乡用户安全可靠供电，乃是电力部门的一件大事。

二、三十年改革开放的经验

1、坚定以人为本，为城乡用户服务的理念  世界各国都把电力工业列为基础产业和公用事业。解放初期毛主席为全国电力工作会议题字“人民电业为人民”。七、八十年代前许多电力企业特别是供电局的营业大厅都挂有这匾幅。可是，不知道什么时候开始，这块匾幅慢慢看不见了，电力工业的根本任务和核心理念，也慢慢模糊了。我国是发展中国家，面对长期缺电瓶颈，在电力发展上一直存在注重外延发展和发电能力建设的指导思想，由此也形成了“重发轻供不管用”的传统观念。在电网建设上则更加朝着远距离、超高压乃至特高压输电方向发展，电网结构特别是受端系统和广大农村电网规划建设十分滞后，城市配网和农网建设更是远远落后于主网建设，历史欠帐甚多。在管理体制上追求直管、代管、控股。而缺乏真诚帮助、扶植农村电网的思想。对于大电网、大城市一旦发生停电，固然应该十分重视，紧急组织抢修保电，而对农村停电有时甚至十天半月没有及时修复，这种事件并不鲜见。这些都是反映对电力工业的根本性质、任务是“以人为本，用户至上”的认识模糊。电力企业和一般钢铁、制造、有色、水泥等等企业不同，也不能和这些企业一样搞什么大集团，搞什么品牌，搞什么多种经营综合发展。国有大中型电力企业都要坚持公用事业性质，坚持“以人为本，用户至上的理念，更不能利用垄断地位侵占国有资产，转移国企利润，搞职工持股的发电企业和电网企业；对待地方电力企业不能采取压制的办法，廉价购电，高价卖电，杀价收购小水电和地方电网，以谋取小集团利益，这种恶劣风气不但是在社会主义国家甚至在资本主义国家中作为公用事业的电力企业中都是不允许存在的。

2、打破独家办电，实行投资主体多元化   30年电力工业改革开放历史就是打破独家办电，实行投资主体多元化的历史。30年历史证明电厂可以大家办，尤其是厂网分开后，五大电力集团和众多地方投资企业合作兴办电厂，互相参股、控股，按“公司法”组成有限责任公司或股份有限公司，实行了现代企业制度。既然电厂可以大家办，电网为什么不能按股份制的办法大家来办呢？目前，电网发展严重滞后于电源发展，其原因是电网仍没有打破一家独办的局面。厂网分开后，电源投资主体猛增，从2002年-2006年，电源年投资额从747亿元，增加到3122亿元，平均增长高达43%，而同期电网投资从1578亿元增加到2106亿元，年均增长仅8%，要改变电网滞后的局面，就要改变电网一家独办，实行投资主体多元化，也要像电源一样，以六大区域电网公司为主体，调动中央、地方、企业、单位、国有、私有各方面办网的积极性，用控股、参股办法按“公司法”组成有限责任公司或股份有限公司，进行现代企业制度改造。利用金融、证券、债券、投资等市场融资办法，大幅度增加电网投资。特别是要以地方为主，吸引多方投资主体共同兴办县级农电企业，兴建和改造农村电网。

3、发挥中央和地方两个办电积极性  上世纪80年代，水电部领导已认识到办电必须依靠地方政府，在土地征用、移民、基建招工，吃喝拉撤，没有地方政府支持，将寸步难行。今年南方的雨雪冰冻灾害和四川地震灾害，电网受灾严重，也是依靠地方政府领导亲自挂帅，组织抢救工作组，动员武警、民兵和各级地方干部共同抢修线路、杆塔、变电站。最近，燃煤供应紧张，各地省长、副省长出面，领队向供煤省紧急求运煤炭，种种事实说明，电力工业的生产、建设、经营、管理都是离不开地方政府的。30年改革开放经验告诉我们，不仅中央政府，而且地方政府也是办电的领导者。由于我国实行中央和省（区）市两级政府管理制度，我国经济和社会发展，在中央统一领导下，各省（区）市发挥自主性、积极性和责任心。电力发展需要根据当地水资源、煤炭、运输、土地、环保以及电力需求等各种因素，尽可能开发利用当地资源就地开发，就地配置生产力，就地利用满足当地电力需求。除开发大江大河实行“西电东送”外，开发北部煤炭资源，变输煤为输电的设想需要作出详尽的输煤输电的安全、经济、土地、能耗、环境等综合技术经济比较，慎重决策。重大建设项目需要报中央主管部门立项批准。1983年党中央决定积极开发小水电，建设100个电气化试点县，其实质就是要以地方为主，开发利用当地资源为振兴农村经济服务。我国广大农村，除了有当地的小水电资源外，还有风能、太阳能、沼气、生物质能、地热等等，随着科学技术发展也可以逐步开发利用起来。因此，要特别重视发挥地方开发能源的积极性、主动性和责任心。过去30年，除了1/3县级供电企业由中央直供直管外，其余2/3县级供电企业，包括趸售县和自发、自管、自供县都属地方体制这种做法十分正确。实践也已证明，所谓中央企业“控股”，“代管”来发展地方县级农电事业并不有效。由此，应以地方为主，吸引各方投资主体组成省、县级供电企业，实行现代企业制度，采用市场融资办法，政府给政策扶持，开发当地能源资源，发展农村电气化事业才是一条正确途径。

4、实行发、输、配、售各级企业的现代企业制度改造  改革开放以前，电力部门是政府的附属物，电力生产、基建实行统收统支，各级电力部门是一批大大小小的车间。改革开放后经过放权让利、承包经营、下放企业自主权，政企分开等等，各省（区）市电力企业才逐步获得自主权，厂网分开后，新建的发电厂多数由二个或二个以上股东组成股份制企业，按“公司法”组成股份制公司，实行现代化企业制度，成立董事会、监事会、聘请厂长或经理组成生产、基建管理班子，实行决策科学化、民主化；利益分配规范化；人事任免公开化，监事会依法实行监督，因此，从根本上或源头上防止了腐败和非法事件的产生，即使产生了，也可按法律程序予以解决。而目前，电网公司是一家拥有1.3万亿巨额国有资产的独资企业所谓“集团化运作，集约化经营，精细化管理”，它的实质是传统的“集中、垂直、一体化”高度垄断的管理体制，从上到下各级电网企业都没有进行现代化企业制度改造，因此大小腐败案件产生，重要是缺乏有效监督。因此，需要按照发电厂实行现代企业制度的经验，按照5号文件所确定的改革方针和步骤对国家电网公司、区域电网公司、各省（区）市电力公司和县级供电企业逐级进行现代企业制度的改造。对电力企业进行现代企业制度改造是中央和国务院的既定方针，多元投资主体集资、合资、互相控股、参股办电、客观上需要按照公司法组成股份制公司，实行现代企业制度。而对电网公司来说，为了扭转电网发展滞后局面，势必也要实行多元化投资主体集资、合资、互相控股、参股办网，坚持“一家办网，一家管网”，已经走进死胡同，电网滞后局面永远摆脱不了的。因此，对国家电网公司、区域电网公司到各省（区）市电力公司，县一级电力公司企业，实行现代企业制度改造是一项必须进行的改革措施。

5、积极推进电价改革   2003年国务院批发国家发改委制定的“电价改革方案”后电价改革正在有序推进，电价改革与电力体制改革要相互相承互相促进。采取煤电联动调整销售电价和上调电价已经进行了4次（包括2008年8月19日上调）。在电网侧，由于改革不到位，输、配、售成本模糊不清，各省（区）市电力公司差别很大，难以客观核定。同时，由于电网仍实行高度垄断管理体制，调价盈利收入，能否足够弥补雨雪冰冻灾害和地震灾害和建设省（区）市受端电网特别是农村电网很难说清。由此，合理的电价改革应与电网体制改革结合进行。

6、电力体制改革和电力运行特性的完美结合    30年改革开放特别是厂网分开的改革，实践证明电力体制改革和电力运行特性可以得到完美的结合。担心改革是否会把电力系统搞乱，影响电网安全稳定运行的疑虑可以完全打消。全世界多数国家的发、输、配、售电力企业，有众多投资主体主要是私营企业组成，他们都是分开管理经营的，资本主义国家众多的电力企业遵守电力运行特性，用法律法规、规章制度保证电网安全运行，而我国是社会主义国家，电力改革开放实践也同样证明以发、输、配、售各环节分开管理经营是必需的，也是可以与电力运行特性完美结合的。

三、电力工业面临的新形势

当前我国电力工业面临的新形势：

 1、资源短缺  我国有13亿人口，人均资源占有量少，中国有多种能源资源，分品种看，水能资源经济可开发总量4.02亿千瓦，年发电量17500亿千瓦时，主要分布在西南地区；煤炭资源探明剩余可采储量1842亿吨，大多分布在干旱缺水、远离消费中心的中西部地区，总体开发条件不好；石油资源探明剩余可采储量仅为20.4亿吨，还有增加的潜力，但产能增加幅度有限；天然气资源探明剩余经济可采储量为23900亿立方米，进一步提高探明储量的潜力很大，具备大幅增产的可能；风能、太阳能、可再生能源，据气象局估计，全国风能陆上技术可开发量26.8亿千瓦，若利用30%，有8.5亿千瓦，离岸20公里的近海区技术可开发量1.5亿千瓦，共10亿千瓦，年发电量20000亿千瓦小时；太阳能的储量更大，陆地年接受太阳辐射能17000亿吨标准煤，但近期由于技术、经济条件还不可能大规模开发。在未来二、三十年，我国利用能源仍以煤炭、石油等化石燃料为主。随着科技进步，几十年后必将逐步转向利用风能、太阳能等可再生能源为主。

2、全球气候变化   据国家环保总局资料，全球变暖将对我国产生很大影响。我国西北各大湖泊从20世纪50年代以来，均向萎缩方向发展，有的甚至干枯消亡。七大河流天然年径流量总体上将减少，各流域平均蒸发量将加大，地下水位下降，将加剧我国水资源的不稳定性和供需矛盾。预计2010年—2030年我国西北部地区缺水200亿立方米；2050年当引水工程建成后，仍缺水100亿立方米。我国农业生产将面临产量波动增大、布局与结构调整、投资、成本增加等问题，如不采取有力措施2030年我国种植产量可能减少5%-10%，其中小麦、玉米、水稻三大主要农作物产量可能以减产为主。

3、环境保护责任加重   据联合国和国际能源署统计，全球发电导致污染排放占所有温室气体排放的25%，而全球发电排放的二氧化碳占全球二氧化碳排放的40%，火力发电是污染物排放大户。据中国电力企业联合会介绍，国务院要求电力行业二氧化硫排放量在2010年控制在951.3万吨，目前预测2012年电力行业全部脱硫机组将占火电机组60%以上，加上关停5000万千瓦小机组，估计2010年电力行业二氧化硫排放量可以控制在850万吨左右，将比国家下达的任务低11%。而应对气候变化，不仅是脱硫，还要控制二氧化碳排放，而火电厂捕捉和收集二氧化碳的工作仅仅开始，还没有成功经验，火电控制二氧化碳排放的任务任重而道远。

4、电力需求将平稳增长   [十五]以来，全国供电量增长较快，平均增长13.61%，特别是2003年以来，各年一直保持在14%以上的年增长率。我国电力消费弹性系数已经连续7年大于1，特别是2003年和2004年达到最高值1.53%，逐步回落到2006年的1.28。2008年到2020年我国国民经济将保持平稳较快增长，GDP的平均增长率将在10%到8%左右。因此，电力需求的年增长率预计也将在10-8%左右。

5、灾害发生频繁   2008年1月南方雨雪冰冻灾害和5月四川地震灾害，给电网带来巨大破坏，这种灾害并不是少有仅见。近几年来，广东、广西、海南、江苏、浙江、福建每年要遭受几次台风灾害，局部电网被破坏年年都有。广东、广西、重庆、四川、湖南、江西等省（区）市年年暴雨洪灾，也常常破坏高、低压电力线路和变电所停运。其它如北方沙尘暴、雾闪、雷击年年都有发生，由此，防灾救灾，已是各级电力企业为保证系统安全稳定运行提高供电可靠性的全年经常性的任务。

总之，今后二三十年，我国电力工业改革开放的任务将面临比过去三十年更为复杂严峻的形势，将担负更为光荣的责任和完成更为艰巨的任务。我国电力工业发展和改革已经站立在历史的新起点，要求我们在总结过去三十年改革开放经验的基础上更加自觉地谱写电力工业新的更为辉煌的历史。

四、阔步迈入电力工业科学发展的新时期

1、落实科学发展观。党中央提出：“以人为本，全面协调可持续发展”的科学发展观，关键是要转变观念，真正从思想上认识到电力工业是基础产业和公用事业、电力工业发展和改革的出发点和落脚点都要放在为全国城乡用户提供充足、可靠、清洁、廉价的电力，树立起用户至上的观念。电力企业要承担对城乡用户供电可靠性的承诺。电源、电网的规划、设计、建设、运行都要体现“以人为本，用户至上”的思想。电力工业的生产、建设与水资源、能源资源、交通运输、环境保护、节约土地、社会生活等。要进行全面协调，要按节约成本，减少能耗、降低污染、和谐社会等方面做反复的技术经济论证，做到建设一个工程，促使一个地区经济、社会、文化、和谐发展和可持续发展。

2、加强宏观调控   2008年7月3日国家发改委、国家电监会发布的“关于加强电力系统抗灾能力建设的若干意见”是一份加强电力工业宏观调控的重要文件，其主要重点有：（一）电力建设要坚持统一规划、合理布局、科学规划电网；（二）要根据电力资源和需求的分布情况，合理确定输电范围，实现电网分层分区运行和无功就地平衡；（三）电源建设要与区域电力需求相适应，分散布局，就地供电，鼓励以清洁高效为前提，因地制宜，有利于开发建设小水电、风电、太阳能、生物质能等电站，加强分布式电站规划建设，提高就地供电能力；（四）加强电力规划管理，促进输电与配电网协调发展。文件规定国家电力主管部门负责国家电力规划，组织编制330千伏以上电网规划，省级电力主管部门根据国家电力规划，组织编制220千伏以下电网规划，并在国家电力主管部门备案。文件规定：国家电监会是全国电力安全的监管机构，负责组织开展电力应急、灾害事故调查处理，信息发布等工作，地方各级人民政府是本行政区电力应急指挥机构，电力企业是电力系统抢险救灾的责任主体，负责执行抢险救灾工作。做好灾后重建工作等等。这是一份加强电力宏观调控文件，必须认真学习，坚决执行。

3、抓紧节能减排   前三十年随着火电结构的不断优化，从20世纪80年代，以10万—30万机组为主，过渡到90年代以30万—60万千瓦机组为主，参数则从高压、超高压、亚临界过渡到以亚临界为主，进入21世纪，大力发展60万千瓦以上超临界机组，本世纪开始发展百万千瓦超超临界机组。  发电机组已经进入“超超临界”时代。到2007年全国已投产的30万千瓦及以上火力发电机组已经有754台，占全国火电装机容量的54.7%。在节约煤耗方面，1987年全国平均供电标准煤耗为471克/千瓦时，2007年全国供电标准煤耗为357克/千瓦时，比1978年下降了114克/千瓦时。今后二三十年火电节能任务很重，火电供电标准煤耗仍然有很大空间可以降低。随着输变电建设技术和电网技术不断提高，电网运行经济性和可靠性也在逐步提高，1978年全国电网平均线损率为9.64%，2007年全国电网平均线损率为6.85%，比1978年下降2.79%，今后二三十年电网平均线损率仍有很大潜力可以降低。由此电网节能仍要抓紧。在减排方面，任务尤其繁重，火电捕捉和收集二氧化碳的工作刚刚开始，循环经济和清洁煤发电技术试验也正在进行，因此仍要下大力气坚持开展减排工作，争取尽早获得成果。

4、大力开发可再生能源   世界可再生能源资源潜力巨大，各方寄予厚望。促进可再生能源加快发展，有助于实现能源长期战略替代，也有助于加强环境保护，我国已经通过立法，将可再生能源列为优先发展的领域。并已制定了可再生能源中长期发展规划，计划2010年可再生能源将占一次能源消费比例的10%，2020年达到15—20%。国际上也十分重视利用生物质能源，在我国生物质能源资源主要是农林畜牧业，工业和城市生活废弃物可以利用，但这种资源分散性强，收集成本高，宜于发展多种利用技术如农村沼气，秸杆发电等，可积极予以推广，总之，要因地制宜，就地取材，开发利用。

5、坚持实行国发[2002]5号“电力体制改革方案，继续深化电力体制改革”  电力体制改革方案实施5年了，积累了5年的实践经验。实践证明5号文件所确定的改革原则和方案是正确的。当然，也必须按照新的形势，新的情况不断进行补充和完善,当前,重要的任务是要加快电网管理体制的改革。

5号文件第三节厂网分开重组国有电力资产第9条写的很清楚：区域电网公司按现代企业制度设置，做到产权明晰，责权明确，政企分开，管理科学，享有法人财产权，承担资产保值、增值责任。第10条和第11条将国家电网公司和区域电网公司的主要职责和分工规定得非常清楚。对于区域电网公司的发展前景在第8条中也写得很清楚，要组建“区域电网有限责任公司或股份有限公司”这些规定都是总结了前三十年组织区域电网联合公司和五大电力集团公司的经验以及我国电网实际情况，经过慎重研究制定的，因此，必须坚持执行。

华东、华北区域电网公司供电区内2005年发电装机容量已突破1亿千瓦，华中，南方区域电网公司供电区内2006年发电装机容量也有1亿千瓦。西北和东北区域电网公司供电区内2006年装机容量也已达到5000万到6000万千瓦，因此，六大区域电网公司都已经成为大型中央企业，都可以独立自主经营，发挥各自区域电网公司所在区域的优势，在电力互补、安全运行、经营管理上展开竞争。

5年来，南方电网公司经营管理成效显著，其资产只有国网公司的1/4，而利润却有国网公司的1/2，其净资产收益率为国网公司的一倍，事实证明区域电网公司成为经营管理实体，其经济效益将大大超过目前的国网公司。各区域电网公司成为有自主权的实体后，就可以统筹安排外来电和区域内发电，外来电成本低、费用低、安全可靠就可吸纳，如果外来电  不安全或不经济就可以不吸纳或少吸纳。

6．坚持以地方为主进行农电体制改革  三十年改革开放的一条重要经验就是要调动中央和地方两个办电积极性，上世纪80年代初中央对发展农村电气化事业已经确定“地方为主，县为实体，自主经营，统一调度”的原则。建立了占全国2/3县的地方所属县级农电企业。1998年6月到2003年底，国家决定进行全国农网改造，投入资金约3000亿元。近几年对这3000亿元资产归属有模糊认识。其实，只要系统地、深入地研究国务院、国家发改委一系列文件就可以搞清楚。1996年8月国务院以国发[1996]35号文《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，1999年国家计委计基础[1999]2138号文《国家计委关于印发农村电网建设与改造工程投资管理规定的通知》规定：农网改造工程投资的20%由中央和地方财政预算内资金安排解决，作为农网改造工程投资的资本金。其余80%投资责成农网改造工程项目法人向银行申请贷款解决。从1998年11月份到2002年底，国家计委以计投编号下达的农网改造投资计划都按省（区）、市直属直供、趸售县明确列出中央预算内专项资金、地方预算内专项资金及中国农业银行贷款的数额，基本上中央和地方预算内的专项资金，中央的用于中央直属直供县，地方的用于地方趸售县。按照国家规定项目资本金，投资者可按其出资的多少享有所有所有者的权责。而项目法人不是出资人，是国家指定贷款还款、以及工程项目的实施人，不是资产的所有者。至于“代管”是一个过渡性措施，“代管”结束后仍要组织县级股份制供电企业。只要认真研究了这些文件就可以明白。国家指定各省（区）、市电力公司为农村电网改造的工程项目法人，负责借款、还款，并工程实施。但是，并不是要改变国家省（区）、市地方的趸售县和自发、自供、自管县的地方所属的体制。5年实践已经证明，中央企业“代管”、“控股”、“改制”地方企业等等 都不能促使地方农电事业的进一步发展。尤其是今后二三十年，为了开展新农村、新城镇的建设，为了更有效地开发、利用当地小水电、风电、太阳能、沼气、生物质能发电等可再生能源和加强受端电网和基础电网的建设，更要进一步发挥中央、地方、企业、单位、公有、私有等各方面的积极性，因此，需要坚持5号文件规定的组织县级股份制供电企业要以地方为主进行农电体制改革。

7．加强电力监管体系   电力市场化改革的一个重要成果是建立全国性垂直管理的电力监管体系，这是建立电力市场的必要手段。2003年国家电力监管委员会成立后，建立了各网、省、重要城市的电监分局、办事处、电监代表等，国务院颁发了“电力监管条例”，国务院授权电监会监管电力安全和负责电力应急、灾害事故的调查、处理、信息发布等工作。电力市场体系逐步建立，电力法律法规逐步完善，电力监管工作将会愈来愈丰富，电力监管的任务将愈来愈加重。

8．完善法律、法规、规程、规范体系建设   要继续抓紧修订“电力法”，电力专项条例，电力规划、建设、生产、运行、经营等方面的规程、规范、标准、条例。特别要制订“为电力用户服务”的有关法规，制订与水资源、能源资源、环境保护、土地征用，交通运输等方面全面协调的有关规定等等。 

作者：陈望祥，1985年任水电部政策研究室副主任，1988年任中国电力企业联合会秘书长。离休后，2003年任中国投资协会能源研究中心副会长，地方电力委员会顾问，是电力改革开放三十年的亲历者。